Sentando las bases para una gobernanza mundial equitativa

Por Yan Wenjun

El auge del Sur Global y su creciente capacidad para establecer normas anuncian un orden internacional más inclusivo.

Durante décadas, el debate sobre el lugar que ocupa el Sur Global en la gobernanza internacional se ha centrado en la representación: quién tiene un asiento en la mesa, cuánta influencia conlleva ese asiento y si esas voces son escuchadas. Esas cuestiones siguen siendo importantes. Pero hay algo más que requiere atención: los países en desarrollo están pasando cada vez más de buscar un asiento más grande o asientos adicionales en la mesa a ayudar a construir la propia mesa.

El Sur Global no es ni una categoría jurídica ni un bloque político único. Los países del Sur Global difieren enormemente en cuanto a tamaño, riqueza, sistemas políticos e intereses nacionales. Sin embargo, muchos se enfrentan a las mismas limitaciones de desarrollo y a una representación insuficiente en instituciones creadas en su mayoría en una época anterior. Por otra parte, su peso económico ha cambiado notablemente. El comercio de mercancías Sur-Sur alcanzó los 7,2 billones de dólares en 2025, lo que supuso el 28 % del comercio mundial de mercancías, frente al 11 % registrado en 2000. Sin embargo, el peso económico y la influencia institucional no han evolucionado al mismo ritmo.

En la XVIII Cumbre del BRICS celebrada en Nueva Delhi, el presidente chino, Xi Jinping, subrayó que el derecho internacional y las normas internacionales deben aplicarse a todos, sin doble rasero, y que las instituciones multilaterales deben reformarse para aumentar la representación y la voz de los países en desarrollo. Esta conexión va más allá de la retórica diplomática. Apunta a una cuestión más amplia sobre cómo funciona la igualdad sustantiva en el derecho internacional.

La Carta de las Naciones Unidas se basa en la igualdad soberana de los Estados. Sin embargo, la igualdad no implica una uniformidad mecánica. El propio derecho internacional reconoce que circunstancias diferentes pueden justificar obligaciones diferenciadas, tal y como se refleja en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas en el régimen climático. Por lo tanto, la expresión "sin doble rasero" se entiende mejor no como una exigencia de que cada caso produzca el mismo resultado, sino como una exigencia de que las situaciones comparables se juzguen con criterios jurídicos comparables, y que las diferencias se justifiquen por la ley y no por la identidad o el poder.

La aplicación equitativa es solo una de las facetas de la cuestión. Un orden jurídico que reivindica autoridad universal resulta más creíble cuando los Estados sujetos a sus normas también desempeñan un papel significativo en su elaboración, interpretación e institucionalización. Esto no convierte la participación significativa en una nueva norma del derecho internacional consuetudinario, ni exige que todos los Estados ejerzan la misma influencia en todas las instituciones. Lo que sí sugiere es que la participación es importante para la legitimidad de la elaboración de normas multilaterales.

El Sur Global tampoco es nuevo en la elaboración del derecho internacional. Los Estados en desarrollo y los de reciente independencia contribuyeron a dar forma al derecho de autodeterminación, a la soberanía permanente sobre los recursos naturales, al derecho del mar y a la dimensión de desarrollo del derecho económico internacional. Lo que está cambiando, pues, no es si el Sur Global participa en la elaboración del derecho internacional; lo ha hecho durante décadas. El cambio radica en su creciente capacidad no solo para trabajar dentro de las instituciones existentes, sino también para iniciar y crear otras nuevas.

La creación de instituciones es, en sí misma, una forma de acción jurídica. Contribuye a determinar los objetivos de una organización, su composición, los procedimientos de toma de decisiones, los mecanismos de resolución de controversias y las normas mediante las cuales se organiza la cooperación. La experiencia reciente de China ofrece un ejemplo de esta tendencia más amplia. El Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), la Organización Internacional para la Mediación (OIMed) y la Organización Mundial de Cooperación en Inteligencia Artificial (WAICO, siglas en inglés) operan en ámbitos muy diferentes. En conjunto, trazan una progresión: complementan las instituciones establecidas, cubren las lagunas de la arquitectura existente y participan desde el principio en ámbitos en los que las normas aún se están definiendo.

El BAII ilustra la primera posibilidad. Propuesto por China, se configuró mediante un proceso participativo en el que intervinieron 57 miembros fundadores y, desde entonces, ha crecido hasta alcanzar los 111 miembros repartidos por seis continentes. Y lo que es igual de importante, colabora con los bancos multilaterales de desarrollo ya establecidos, en lugar de actuar al margen de ellos. Una iniciativa que tenga su origen en el mundo en desarrollo no tiene por qué generar una arquitectura paralela; puede contribuir a la oferta de bienes públicos multilaterales al tiempo que colabora con las instituciones existentes.

La OIMed traslada el debate de la financiación del desarrollo al ámbito del Estado de derecho internacional. Representantes de 33 países firmaron su convenio fundacional en la Región Administrativa Especial de Hong Kong en mayo de 2025, creando así la primera organización internacional intergubernamental del mundo dedicada a la mediación. Su importancia no radica en sustituir a los tribunales o al arbitraje, sino en añadir una forma institucionalizada de resolución consensuada de controversias al conjunto de herramientas ya existentes. En este contexto, la participación ya no se limita a contribuir a la elaboración de normas sustantivas, sino que se extiende también a los procedimientos mediante los cuales se resuelven las controversias y a la forma en que las diferentes tradiciones jurídicas conviven dentro de un marco institucional común.

La WAICO apunta más allá. En julio, representantes de 29 países firmaron en Shanghai el acuerdo para su creación. El acuerdo establece una organización internacional intergubernamental independiente, de adhesión abierta a todos los países, según la declaración del presidente de la conferencia. A diferencia de la financiación del desarrollo o la resolución de controversias, la gobernanza de la IA aún se está definiendo, lo que hace que el momento de la participación sea especialmente importante. Para los países en desarrollo, la cuestión no es solo si acabarán cumpliendo las normas mundiales sobre IA, sino si sus necesidades de desarrollo, sus capacidades tecnológicas y sus tradiciones jurídicas pueden ayudar a configurarlas antes de que el vocabulario técnico de hoy se consolide en los supuestos jurídicos del mañana.

Sin embargo, la creación de nuevas instituciones no basta, por sí sola, para dotar de mayor legitimidad al orden internacional. La capacidad de crear instituciones no es lo mismo que la legitimidad institucional. Una nueva organización no se vuelve más representativa simplemente porque haya sido impulsada por un país en desarrollo. Su legitimidad depende de que la adhesión sea abierta, de que la gobernanza sea genuinamente multilateral, de que los procedimientos sean justos, de que las instituciones funcionen con independencia profesional y rendición de cuentas, y de que los beneficios que generen vayan más allá de los intereses de sus patrocinadores originales.

Esa matización es importante tanto para el Norte Global como para el Sur Global. Un orden internacional más inclusivo no debería suponer sustituir un centro de elaboración de normas por otro, y mucho menos crear conjuntos de normas distintos para diferentes grupos de Estados. Su promesa radica en ampliar la participación al tiempo que se preserva la universalidad. La aplicación equitativa sigue siendo indispensable; una participación más amplia puede hacer que esa igualdad resulte más creíble al otorgar a más Estados un interés significativo en cómo se elaboran las normas comunes y se gestionan las instituciones comunes.

Preparar el terreno, por tanto, no es un fin en sí mismo. Solo tiene importancia si el terreno sigue abierto. La contribución más profunda que puede aportar el Sur Global no es construir un orden propio, sino ayudar a crear instituciones en las que puedan participar más países, en las que las normas comunes puedan inspirar una mayor confianza y en las que el derecho internacional se vuelva más universal, no solo en su aplicación, sino también en la variedad de Estados que contribuyen a darle forma.

El autor es profesor asociado en la Universidad de Relaciones Exteriores de China.